《粤港澳大湾区发展规划纲要》(下称《纲要》)2019年2月18日发布，大湾区内的城市发展有了新的使命。早在2016年6月，作为国家高端智库成员之一的IP P (华南理工大学公共政策研究院)，曾向中央提交一份由郑永年教授和莫道明教授两人共同执笔的政策报告，建议创设“环珠江口湾区”。报告中提到的“环珠江口湾区”，从覆盖范围上等同于现在的“粤港澳大湾区”。作为国内最早一批建言湾区发展的学者之一，新加坡国立大学东亚研究所所长、华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席郑永年教授认为，从整体来看，《纲要》更加全面，格局也越来越高。而在执行上，他建议湾区城市重视细节，直面差异，“《纲要》出来不是大家分蛋糕的，而是讨论怎么把蛋糕再做大。”

　　上世纪80年代是改革开放1.0版本，核心是“引进来”；90年代是2 .0版本，核心是“接轨”；本世纪初的3 .0版本，核心是“走出去”。粤港澳大湾区就是改革开放的4.0版本，其核心就是“走出去”并“引进来”，是个双向的过程。

　　湾区还是一个做大蛋糕的项目，不是一个分配蛋糕的项目。在城市群发展中，每个城市都会获利，每个城市首先要找准自身的定位，积极乐观发挥发展。

　　谈湾区融合
　　“一国两制”是可以转化为优势的

　　南都：你对《纲要》的整体观感是怎样的？

　　郑永年：前年全国两会将粤港澳大湾区写入政府工作报告，到《纲要》正式发布差不多经过两年的时间，重视程度非常高。在这个期间，从中央到广东省以及港澳，都对《纲要》进行了很多讨论。从《纲要》整体来看，更加全面、格局越来越高。

　　尽管《纲要》很长，但真正执行和实施下去，还需要很多细节的执行。其中涉及到“一国两制”，以及每一个城市之间的协调。《纲要》只是开端，重在执行，大湾区11个城市就是执行者。

　　南都：有声音认为，广佛同城十年过去，仍然有许多方面需要深化。湾区11个城市如何实现真正的融合？

　　郑永年：对融合理解不能仅仅停留在交通的互联互通、同城化等方面，当然这种融合是基础，也非常重要，真正的融合是规则上的融合。大湾区需要行政方面的协同。目前，大湾区城市之间的市场、文化等方面已经没有什么阻力，但行政上的区隔仍需要面对。

　　这两年大家谈到湾区，都在关注和借鉴东京湾区、旧金山湾区和纽约湾区，但他们是同一个体制，没有行政的阻力。所以我一直建议大家去欧盟看一看。我要强调的是，我们是“内部版欧盟”，大湾区是在一国之内，所以要强调是“内部”。虽然我们是同一个国家，但不能“假装”我们没有差异。目前我们还是有很多行政分割，就好像广佛在互利互通多个方面对接，但行政上没有对接。

　　因此，大湾区需要一个协调机制，包括建立各个城市的利益表达与利益妥协机制。例如京津冀、长江经济带、珠江三角洲这些城市群早期没达到预期中的发展，在十八大以后中央建立统筹的协调机制后，协同发展就顺畅了很多。

　　所以，欧盟可以借鉴的就是如何通过体制机制使政府成为推进市场融合整合的力量，而不是阻碍市场发育的力量。所以，我建议政府首先应该列一个“不做什么”的清单，这个清单比“做什么”更加重要。

　　南都：你提到的京津冀、长江经济带等都是在“一国一制”的背景下发展，大湾区受到“一国两制”影响，相对而言发展有哪些特点？

　　郑永年：长江经济带一样也需要面对行政体制的问题，是省与省之间的行政壁垒。我认为，大湾区的“一国两制”是可以转化为优势的，在一国之内，不同的制度互动、碰撞，能产生一种化学反应，从而更好地体现互利性。对于大湾区来说，经济发展是基本，但更重要的是国家治理能力现代化的一个尝试。

　　谈城市分工
　　分工定位和优势互补由市场调节

　　南都：《纲要》提出以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，以及香港-深圳、广州-佛山、澳门-珠海三个极点带动。那么，中心城市之间如何避免恶性竞争，三个极点应如何发展？

　　郑永年：刚才提到大湾区需要一个协调机制，这个领导小组应该在其中发挥作用，而不是每个城市各自为政。《纲要》对四个中心城市的发展有一个总体定位，这个定位就是建立在这个城市在比较优势下如何更好的发展，而不是把别人的东西拿过来发展，陷入恶性竞争。对四个中心城市，第一，每个城市自身的比较优势已经存在；第二，其分工定位和优势互补由市场调节。

　　对于三个极点带动，并不是说突然把两个城市放在一起，而是这些城市本来就已经朝着同城化发展，如广州和佛山。所以这是根据现有的资源的分配和优势对现实的一种描述。

　　此外我还多次提到关于教育资源的整合问题，让香港大学、香港科技大学、香港中文大学这些大学到深圳办一个分校，这不像一个国家内部的关系。像香港大学、香港科技大学、香港中文大学、中山大学、华南理工大学这些大湾区里面的大学可以效仿常青藤联盟、罗素大学集团那样联合起来，实现学历、专家资质等问题的互相承认，每年共同讨论分配一笔大的研究资金。共同的科研成果转化出来，可以根据不同的城市比较优势来承接。这样还可以避免资源浪费，避免大家重复发展、生产。

　　南都：所以，政府应该进一步打破行政壁垒，推动体制的融合，同时更应该发挥市场的主导作用，来推动湾区城市之间的要素流动？

　　郑永年：其实《纲要》之后很多城市都说自己要怎么样，但政府应该优先列一份“我不做什么”的清单，但并不是说政府做的事情越少越好，还是应该提供公共服务，并制订规则。通过立法规范和政策引导做好互联互通。

　　但城市和企业的分工，应该让市场发挥主导作用。企业会摸索出把什么产业放到深圳、什么产业放在香港、什么产业放到广州最有效率。教育、科研、关税和港口之间竞争都是必然的，但这些都会由市场去决定，大家都会看到自己的优势。

　　南都：《纲要》发布后，湾区内城市如何找准自身的发展路径？

　　郑永年：部分城市确实会面对一些挑战。从经济规律来说，东京湾区、旧金山湾区等的形成也不是政府推动，是大城市的吸纳效应。这就要考量资源的分配，目前中国优质的资源都在大城市，所以人和要素都在往大城市聚集。因此，大湾区发展中，政府应均衡控制资源的配置，把一些优质资源配置到二线三线城市。当然，资源和要素也存在自然分配，例如广深成本越来越高，部分服务业或产业自然就会扩散到其他地方去。

　　总体来说，湾区还是一个做大蛋糕的项目，不是一个分配蛋糕的项目。在城市群发展中，每个城市都会获利，每个城市首先要找准自身的定位，积极乐观发挥发展。

　　谈改革开放
　　粤港澳大湾区是“走出去”并“引进来”

　　南都：大湾区的发展在国际贸易和开放政策方面有哪些重要意义和作用？

　　郑永年：我认为粤港澳大湾区就是中国改革开放的4.0版本。上世纪80年代是1.0版本，核心是“引进来”；90年代是2.0版本，核心是“接轨”；本世纪初的3.0版本，核心是“走出去”。

　　如今，一方面，从国家层面来看，在整体更大的经济体量下，需要通过更大的平台建设来拉动经济，以释放更大的市场。京津冀、长江经济带和粤港澳大湾区，就是拉动经济发展所需要的更大平台。

　　另一方面，从国际环境角度来说，高质量的发展需要更高质量的开放政策，来吸引优质资本、高科技与优质人才，我们需要一个更大的开放政策。

　　我认为，粤港澳大湾区就是中国建立的世界上最具竞争力的大平台，现在再来看大湾区内不同的体制与制度，优势就凸显出来了。在广东、香港与澳门之间，随着交通更加便利，优质资本、技术和人才等要素流动，将会形成更大的吸引力。

　　所以，粤港澳大湾区就是改革开放的4.0版本，其核心就是“走出去”并“引进来”，是个双向的过程。“引进来”需要一个平台，大湾区就是这个平台。